Добыча полезных ископаемых в период разведки

Все недра на определенный момент подразделяются на
изученные и неизученные. Такое деление, естественно, весьма относительно, но
вполне правомерно. В свою очередь изученные части недр делятся на
используемые участки и неиспользуемые части недр.

Изученные участки недр являются объектом пользования либо
потенциального пользования. Неизученные части недр подлежат исследованию и
оценке с целью определения их полезных свойств и возможных перспектив
использования.

Полезные свойства недр определяются наличием в них
полезных ископаемых и других ресурсов; строением, позволяющим использовать их
для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, в частности, для
создания подземных хранилищ, санитарно-оздорови- тельных объектов;
возможностью изучения их поведения, оказывающего в той или иной мере влияние
на жизнь людей. Все это, в конечном счете, определяет многообразие возможных
видов пользования недрами.

Впервые подразделение пользования недр по видам было
введено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах в 1976 г. [19]. Выделялось 4 вида пользования: геологическое изучение; добыча полезных ископаемых;
строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей
ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и
других веществ и материалов, захоронения вредных веществ, демпинга, сброса
сточных вод; удовлетворение иных государственных и общественных потребностей.

Действующим законодательством о недрах выделено шесть
видов пользования недрами, в соответствии с которыми они и могут
предоставляться в пользование:

—        региональное геологическое изучение;

—        геологическое изучение;

—        разведка и добыча полезных ископаемых;

—        строительство и эксплуатация подземных
сооружений, не связанных с добычей;

—        образование особо охраняемых геологических
объектов;

—        сбор минералогических, палеонтологических и
других геологических коллекционных материалов.

Как самостоятельный вид пользования недрами,
подлежащий лицензированию, региональное геологическое изучение было введено
Законом РФ «О недрах» в 1995 г. Этот вид работ осуществлялся и ранее. Работы
велись за счет средств государственного бюджета, и достаточно было решения
МПР для их осуществления. Закон РФ «О недрах» 1995 г. ввел эти работы в систему государственного лицензирования пользования недрами.

Как регламентируемый вид пользования недрами региональное
геологическое изучение предусматривает проведение региональных
геолого-геофизических работ, геологическую съемку, инженерно-геологические
изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы,
направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по
прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности,
созданию и ведению мониторинга природной среды, контроль за режимом подземных
вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности
недр.

Под существенным нарушением целостности недр следует
понимать комплекс работ, определенный законодательством о недрах, который
может проводиться в процессе следующих видов пользования недрами:
геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство
и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых.

К существенным нарушениям целостности недр относятся: проходка
тяжелых горных выработок, бурение скважин для добычи полезных ископаемых,
строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых.

Региональное геологическое изучение следует отличать от
другого вида пользования недрами — геологического изучения.

Геологическое изучение как подлежащий лицензированию
вид пользования недрами включает поиски и оценку месторождений полезных
ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр
для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых. Таким образом, этот вид пользования недрами включает в
себя два этапа: поиск объекта геологического изучения и его оценку.

Поиск месторождения полезного ископаемого как этап
работ в составе вида пользования недрами, называемого «геологическое
изучение», имеет целью обнаружить скопление в недрах полезного ископаемого в
количестве, достаточном для его коммерческой добычи. Законодательство о
недрах не регламентирует состав и продолжительность поисковых работ в общей
продолжительности этапа геологического изучения.

Оценка как этап работ в составе геологического изучения
недр как вида пользования недрами имеет целью на основе установленных методов
и приемов интерпретации, обобщения и анализа геологической информации
установить коммерческую целесообразность продолжения работ по разведке и
добыче найденного полезного ископаемого.

По времени эти этапы, как правило, четко не разделяются,
поскольку оценка обычно начинается еще до завершения поисковых работ.

В Законе РФ «О недрах» [46] встречается два термина,
определяющих положительный результат геологического изучения недр: «выявление
месторождения» и «открытие месторождения». Первый по своему содержанию ближе
подходит к определению окончания поиска, когда получено в натуре полезное
ископаемое, но его коммерческая ценность еще не определена. Вторым термином —
«открытие месторождения» — целесообразно определять момент окончания в целом
этапа геологического изучения, когда проведена оценка выявленного месторождения
и доказана целесообразность его промышленного освоения.

Поиск геологических объектов, пригодных для строительства
и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей, который в законе
[46] назван общим термином «геологическое изучение», имеет целью обнаружить
геологическую структуру, пригодную, например, для создания подземного
хранилища газа, или изучить возможности прокладки подземных туннелей и т.п.
На основе оценки полученной геологической информации принимается решение о
возможности или невозможности строительства.

Помимо регионального геологического изучения и
геологического изучения, Закон РФ «О недрах» содержит понятие
«государственное геологическое изучение», которым определено одно из
направлений государственного регулирования отношений недропользования. В
задачи государственного геологического изучения входит: геологическое
картирование территории РФ и ее континентального шельфа, поиски и оценка
месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными
программами, наблюдение за состоянием недр и прогнозирование происходящих в
них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии
минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим
изучением недр.

Организация государственного геологического изучения недр
возложена в настоящее время на МПР как федеральный орган управления
государственным фондом недр.

Таким образом, следует различать в законодательных и иных
нормативных правовых актах государственное геологическое изучение недр как
определенное направление государственного регулирования отношений
недропользования и подлежащие лицензированию виды пользования недрами,
региональное геологическое изучение и геологическое изучение.

Поскольку региональное геологическое изучение
осуществляется исключительно за счет средств государственного бюджета,
законодательством о недрах и налоговым законодательством не предусмотрено
взимание каких-либо платежей за право осуществления этих работ. За право
проведения геологического изучения предусмотрено взимание с пользователей
недр разовых и регулярных платежей за право проведения этих работ.

Пожалуй, наиболее значимый вид пользования недрами —
разведка и добыча полезных ископаемых. В состав комплекса работ, входящих
в сферу этого вида пользования недрами, включаются: разведочные работы,
добыча полезных ископаемых, а также использование отходов горнодобывающего и
связанных с ним перерабатывающих производств. Разведку как один из видов
деятельности, подлежащей лицензированию, законодательство четко не
определяет. Не регламентированы состав работ, их продолжительность, моменты
начала и окончания и т.п.

Необходимо отметить, что в мировой практике нет четкого
деления на поисковые и разведочные работы. В англоязычной терминологии в
сфере недропользования не проводится четкой грани между поисковыми и
разведочными работами. Поисковые и разведочные скважины определяются одним
словом «exploration» — работы, проводимые в неизвестной зоне с целью открытия
месторождения (New Webster’s Dictionary, London).

В советский период плановой экономики выделялось большое
число типов скважин: параметрические, поисковые, разведочные, доразве- дочные
и др. Все это было связано с различными источниками бюджетного
финансирования. В современном российском горном праве объемы, состав и
продолжительность разведочных работ регламентируются лицензионным соглашением
или СРП.

Для поисковых и разведочных работ установлены отдельные
ставки разовых и регулярных платежей. Однако и в Законе РФ «О недрах» и в
других законодательных и нормативных правовых актах нет четкости в
терминологии, определяющей работы, соответствующие одному виду пользования —
геологическому изучению и другому — разведке и добыче. Деятельность в период
геологического изучения в Законе РФ «О недрах» расшифровывается терминами
«поиски» и «разведка» (ст. 6 «Виды пользования недрами») или называется
термином «поиски» (ст. 41 «Платежи за пользование недрами»), В ряде
нормативных правовых актов встречаются термины «поисково-разведочные работы»,
«геологоразведочные работы» и т.п.

Все эти небрежности в юридической терминологии, создающие
серьезные проблемы при детерминировании конкретных горных правоотношений,
являются следствием слабой разработки теоретических основ горного права.

Деятельность, определяемая термином «добыча», в ряде
случаев может означать либо только процесс извлечения полезного ископаемого
из недр, либо процесс, начинающийся после окончания геологического изучения,
в результате которого было открыто месторождение и принято решение о его
разработке. В последнем случае в понятие «добыча» входят работы по
обустройству месторождения (строительство эксплуатационных объектов, создание
производственной инфраструктуры и т.п.) и его разработке, включая и добычу.

Следующий вид деятельности, относимый к рассматриваемому
виду пользования недрами, — использование отходов горнодобывающего и
связанных с ним перерабатывающих производств, также четко не регламентирован.
Не определено понятие «использование» как вид деятельности, его характер,
формы правового и фискального регулирования и др.

Вид пользования недрами, определяемый как «строительство и
эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых», предусматривает строительство специальных сооружений в горных
породах (тоннелей, подземных комплексов и т.п.). К этому виду деятельности,
очевидно, следует относить и строительство глубокозалегающих фундаментов при
строительстве промышленных и жилых зданий.

Понятие «не связанные с добычей полезного ископаемого»
может трактоваться неоднозначно. Традиционно к этому виду пользования недр
относилась деятельность по строительству нефте- и газохранилищ в пластах
горных пород и эксплуатации таких хранилищ, размещение промышленных и бытовых
отходов. Однако такая деятельность все-таки в определенной мере связана с
добычей, поскольку является ее прямым следствием. Не случайно, устанавливая
основания для получения права пользования участками недр, Закон РФ «О недрах»
выделил указанную выше деятельность в качестве самостоятельного основания
наряду, в частности, со строительством и эксплуатацией подземных объектов, не
связанных с добычей полезных ископаемых.

В 2001 г. приказом МПР (№ 126 от 07.02.01) применительно к
видам пользования недрами была введена классификация скважин:

Вид пользования недрами  Наименование скважины

—        региональное геологическое изучение;

—        геологическое изучение (поиски и оценка);

—        разведка и добыча полезных ископаемых;

—        пользование недрами в целях, не связанных с
добычей      —        опорные,

—        параметрические,

—        структурные,

—        поисково-оценочные (поисковые, оценочные),

—        разведочные,

—        эксплуатационные, (опережающие эксплуатационные,
эксплуатационные, нагнетательные, наблюдательные)

—        специальные (для сброса вод, захоронения отходов,
подготовки ПХГ, специальных исследований и др.).

При проектировании конструкции параметрических, поисково-оценочных
и разведочных скважин должна предусматриваться возможность использования их
для эксплуатации залежей нефти и газа.

Специальная лицензия должна быть получена на право
образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное,
эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные
полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и
другие подземные полости). Правовой и фискальный режимы этих объектов
остаются достаточно неопределенными.

Закон РФ «О недрах» предусматривает выдачу лицензий на
осуществление сбора минералогических, палеонтологических и других
геологических коллекционных материалов.

Законодательство о недрах предусматривает также
возможность предоставления права на осуществление одновременно различных
видов пользования недрами. Наиболее характерными случаями такого права
являются предоставление права на геологическое изучение недр, т.е. на поиск и
оценку месторождения, на его разведку и добычу полезного ископаемого. В этом
случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так
и непосредственно по его завершении. В силу специфики освоения месторождений
различных видов полезных ископаемых могут возникнуть и другие случаи
целесообразности предоставления права одновременно на несколько видов
пользования недрами. Например, при освоении газовых месторождений
целесообразно предусматривать возможность предоставления права одновременно
на три вида пользования недрами: геологическое изучение недр, разработку
месторождения и на строительство и эксплуатацию подземного хранилища газа,
которое является в ряде случаев объективно необходимым элементом технологии
разработки месторождения.

Подобные примеры, очевидно, есть и в других добывающих
отраслях.

Учитывая технологическую особенность процесса поиска
месторождения, требующую осуществления работ, связанных с извлечением
определенного объема полезного ископаемого, необходимого для оценки
эффективности его разработки, предусматривается возможность не только проведения
таких операций, но и коммерческой реализации добытых при поиске полезных
ископаемых.

Специфический характер носит использование недр при
захоронении радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов. Закон РФ «О
недрах» устанавливает, что эта операция может производиться только в глубоких
горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Очевидно, такая
деятельность представляет самостоятельный, весьма специфический вид
пользования недрами, подлежащий особому режиму регулирования.