Ущерб от незаконной добычи полезных ископаемых
23 мая Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям провел заседание «круглого стола» на тему «Правовое обеспечение борьбы с незаконной добычей полезных ископаемых».
Модерировал дискуссию член Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Александр Ищенко
Ищенко
Александр Николаевич
Депутат Государственной Думы избран от избирательного округа 0066 (Невинномысский – Ставропольский край)
, во вступительном слове представивший Доклад Комитета, вышедший в апреле и повлекший обсуждение данной темы в рамках «круглого стола».
В Год экологии особенно остро стоит проблема теневого природопользования. По словам А.Ищенко, «воруют все, что лежит под ногами», «ежегодно государству наносится ущерб, исчисляемый миллиардами рублей», в том числе при разработке нелегальных карьеров для добычи строительного песка, черной добычи нефрита, янтаря, мамонтовой кости и в других направлениях недропользования.
Достижение эффективности использования природных ресурсов возможно, если будут выработаны четкие правила, стандарты профессиональной деятельности природопользователей, сформированы отраслевые компенсационные механизмы, созданы условия, при которых риск нарушений будет минимизирован, а государство гарантированно будет получать компенсацию за нанесенный ущерб, — считают в профильном Комитете по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. По экспертной оценке, представленной в апрельском Докладе Комитета, ежегодная нелегальная добыча древесины составляет 13 млн кубических метров или 119 млрд рублей, охотничьих ресурсов — 36 млрд руб., водных биоресурсов — 20 млрд руб., дикоросов – 300 млрд руб., нефти — 10 млн тонн или 140 млрд руб., угля – 3 млрд руб., золота – 10 тонн или 26,9 млрд руб., янтаря – от 70 тонн и более или от 5,8 млрд руб., нефрита – 2080 тонн или 125 млрд руб., мамонтовой кости – 60 тонн или 1,5 млрд руб… Потери России от незаконной добычи природных ресурсов – более 817,2 млрд рублей в год.
Участники «круглого стола», рассматривая и обсуждая проблемы, предлагали пути решения, подчеркивая, что эффективное использование природных ресурсов – это комплексная проблема. Так, депутат Николай Будуев
Будуев
Николай Робертович
Депутат Государственной Думы избран в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого Всероссийской политической партией «ЕДИНАЯ РОССИЯ»
посвятил свой доклад добыче нефрита в Забайкалье, а член Совета Федерации Степан Жиряков говорил о незаконной добыче золота в этом регионе, приводил примеры вредительства черных старателей на хвостах месторождений. Докладчики поднимали вопросы ответственности правоохранительных органов, создания условий для легальной работы, в первую очередь, местного населения, предлагали использовать космическую съемку для контроля за месторождениями, по аналогии с пожаротушением.
Председатель Комитета Госдумы по делам национальностей Ильдар Гильмутдинов
Гильмутдинов
Ильдар Ирекович
Депутат Государственной Думы избран по избирательному округу 0027 (Московский – Республика Татарстан (Татарстан))
предложил «срочно вносить» в действующее законодательство и принимать поправки по ужесточению мер, а главное, вводить многомиллионные штрафы. По его мнению, чтобы не было незаконной добычи, также нужно облегчить получение лицензий для добычи полезных ископаемых частными предпринимателями. При повторном нарушении нужно установить уголовную ответственности, считает депутат.
Заместитель министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края Владимир Бордиян рассказал о «широком спектре строительных материалов, представленных множеством месторождений на территории края». Остановился на трех, по его словам, важных аспектах. По его мнению, ужесточение мер вплоть до уголовной ответственности ни к чему не приведет, так как пострадают подставные лица, а предложение по изъятию оборудования имеет смысл и может быть эффективным. В.Бордиян предложил наделить субъекты федерации полномочиями по определению объемов для добычи и контроля, выдвинул ряд других предложений.
Заместитель министра экологии и природных ресурсов Республики Татарстан Фаяз Шакиров поделился практикой пресечения безлицензионной добычи общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ) во взаимодействии с правоохранительными органами в Республике Татарстан.
Негативные аспекты правового регулирования сферы обращения драгоценных металлов перечислил представитель ФСБ Евгений Демченко.
Эксперт Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Роман Шамордин, говоря о проблемах осуществления добычи полезных ископаемых, находящихся за пределами границ участка недр, из‑за технических ошибок в лицензиях на пользование недрами, настаивал на «послаблении административных мер для физлиц — пользователей садовых участков и огородников до получения ими лицензии» скважины с водой. Другие эксперты предупреждали о социальном взрыве при установлении такого лицензирования для садоводов и дачников, 90% из которых пенсионеры.
Представитель Генпрокуратуры Евгений Надыршин рассказал о конкретных примерах незаконной добычи полезных ископаемых и представил статистику по ущербам, сообщил, что по большей части представлений Генпрокуратуры в 2016 году нарушения уже устранены. По его предложению, необходимо единообразно изымать орудия производства незаконной добычи по всем нарушениям, чтобы собственники оборудования не избегали ответственности. Говоря об уголовной ответственности за нерациональное использование и извлечение природных ископаемых, предложил не только ввести административную и лицензионную ответственность, но и изымать участки из собственности.
Депутат Калининградской областной Думы Михаил Зацепин признал «особенную актуальность темы для Калининградской области», где наравне с официальным карьером Калининградского янтарного комбината «трудятся тысячи незаконных старателей». Комбинат, в 2016 году добывший 450 тонн янтаря, платит налоги в бюджет Российской Федерации, а теневые старатели, добывающие ещнегодно порядка 50–150 тонн янтаря, не платят, принося ущерб государству порядка 10 млрд рублей. Некоторые из них по 5–6 раз за ночь задерживаются за незаконное проникновение на объекты добычи, отметил депутат Калининградской Думы и предложил к отягощающим факторам незаконной добычи отнести использование тяжелой техники в особо охраняемых природных территориях.
Заместитель Министра по природопользованию и экологии Республики Карелия Ирина Ушакова-Кудряшова обратила внимание на правовую неопределенность в законе о недрах по добыче ОПИ, гравия и песка, особенно в процессе строительства и ремонта дорог общего пользования на лесных участках.
Эксперт Общественной палаты заявила, что незаконная добыча песка, глины и известняка на землях сельхозназначения в перенаселенной Московской области приведет к экологической катастрофе. Эта деятельность, по словам заместителя руководителя рабочей группы по экологической безопасности Москвы и МО при Общественной палате Российской Федерации Светланы Долговой, в регионе ведется открыто в полном взаимодействии с правоохранительными органами. В частности, эксперт приводила ряд конкретных примеров по закрытию таких незаконных карьеров при участии телевидения и Минприроды, указывала на коррупционную направленность деятельности ряда чиновников МВД и Прокуратуры Московской области, называла персоналии.
В ходе заседания неоднократно подчеркивалось, что мера ответственности не сопоставима с получаемым доходом от незаконной добычи полезных ископаемых. Поэтому участники обсуждения говорили о необходимости комплексного противодействия этому явлению. Более того, эксперты отмечали выстроенность и достаточность законодательной базы, проблемы, по убеждению многих, связаны с обязательностью правоприменения на местах.
В заседании участвовал Директор Департамента государственной политики и регулирования в области геологии и недропользования Минприроды России Алексей Орел, дававший пояснения.
Обсуждая предложения по совершенствованию действующего законодательства, среди мер, необходимым для борьбы с незаконной добычей и использованием природных ресурсов, участники «круглого стола» особое место уделяли планированию и исполнению контрольно-надзорной деятельности, обеспечению компенсации нанесенного вреда природе, наставали на неотвратимости адекватного наказания для нарушителей.
Все материалы, представленные участниками «круглого стола», и предложения депутатов лягут в основу готовящихся в Комитете по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рекомендациях Правительству, Госдуме и исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации.
Источник
Пример
из практики:
Возмещение экологического ущерба вследствие добычи общераспространенных
полезных ископаемых
С.С.Жылкадйарова
и Т.Б.Сарыев
Уважаемые
коллеги, в данной рассылке мы хотели бы поделиться с вами интересным опытом из
нашей недавней судебной практики. На первый взгляд, этот довольно часто
встречающийся спор по возмещению экологического ущерба имеет несколько
любопытных с практической точки зрения моментов. Например, определение лица,
ответственного за возмещение вреда; или разрешение вопроса об ответственности
за действия третьих лиц; и, наконец, правильность расчета экологического
ущерба. Данную публикацию следует рассматривать исключительно как описание
одного конкретного дела с точки зрения одной из сторон спора. Поэтому данный
материал не претендует на объективность и всесторонний анализ. Мы выражаем
надежду, что данная информация о существующей судебной практике будет полезной
при возникновении аналогичных спорных вопросов и поможет положительно разрешить
спор.
Итак, сначала
краткая вводная информация. Программой развития инфраструктуры месторождения
нашего клиента предусмотрено строительство нефтяных площадок и подъездных путей
к ним. Для осуществления строительства недропользователем были привлечены
подрядчики.
Работы
включали настил земляного полотна с его последующим уплотнением грунтом и
гравием. Проектно-сметная документация предусматривала использование либо
привозного грунта, либо «местного» грунта из боковых срезов для уплотнения земляного
полотна. В ходе строительства неровности рельефа выравнивались (возвышенности
срывались, низины засыпались, в том числе путем использования грунта,
оставшегося от срытия возвышенностей).
По результатам
проверки деятельности недропользователя департамент экологии (ДЭ) подал иск к
недропользователю о возмещении ущерба окружающей среде вследствие самовольной
добычи ОПИ в 2012-2014 гг. в размере 3,9 млрд. тенге.
Позиция
истца
ДЭ
аргументировал свою позицию следующим:
(1) Подрядчики
использовали «местный» грунт для выполнения работ, т.е. осуществляли добычу
ОПИ, не имея разрешительных документов. В связи с тем, что использование грунта
включало извлечение грунта из боковых срезов, ДЭ рассматривает такое
использование как добычу полезных ископаемых.
В соответствии
со ст.35 Закона «О недрах и
недропользовании» предоставление права недропользования на разведку или добычу
ОПИ производится путем заключения контракта с местным исполнительным органом.
Таким образом, под разрешительными документами ДЭ понимает контракты на добычу
ОПИ.
При этом ДЭ не
привел никаких ссылок на законодательство, которые обосновали бы то, (1) что
использование грунта является добычей ОПИ и (2) что грунт является ОПИ.
(2) ДЭ не
отрицает, что вменяемое нарушение законодательства, повлекшее ущерб окружающей
среде, было совершено не самим недропользователем, а подрядчиками
недропользователя. Тем не менее, ДЭ делает следующий вывод: добыча ОПИ
подрядчиками осуществлялась на контрактной территории недропользователя с
ведома недропользователя; ОПИ предназначались для удовлетворения потребностей
недропользователя. Соответственно, ДЭ считает, что именно недропользователь
несет ответственность за добычу ОПИ подрядчиками. При этом ДЭ не привел
каких-либо ссылок на законодательство.
(3) Вследствие
самовольной добычи ОПИ был причинен ущерб окружающей среде. В соответствии с п.1 ст.10 Закона «О недрах и
недропользовании» недра и содержащиеся в них полезные ископаемые находятся в
государственной собственности. В соответствии со ст.321 Экологического кодекса возмещению
подлежит ущерб, причиненный окружающей среде, государству вследствие
самовольного и нерационального использования природных ресурсов. В связи с тем,
что подрядчики недропользователя осуществляли самовольную добычу ОПИ,
государству был причинен ущерб.
В соответствии
со ст.108 Экологического
кодекса экономическая оценка ущерба от незаконного пользования недрами определяется
в соответствии с Правилами
экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды (утверждены
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 года № 535).
В соответствии
с п.16 указанных Правил
экономическая оценка ущерба от самовольной добычи ОПИ определяется в
десятикратном размере стоимости добытых ОПИ. При этом стоимость добытых ОПИ
определяется исходя из средней рыночной цены реализации товарного продукта за
период не свыше квартала, начиная с даты выявления нарушения.
Позиция
недропользователя
Недропользователь
привел следующие доводы:
(1) Ущерб
подлежит возмещению лицом, причинившим такой ущерб. ДЭ не отрицает того, что
недропользователь непосредственно не производил выемки грунта, а все действия,
которые ДЭ рассматривает в качестве незаконного использования недр,
осуществлялись третьими лицами.
(2)
Недропользователь не несет ответственности за действия третьих лиц на своей
контрактной территории, если это не связано с операциями по недропользованию
такого недропользователя.
(3) Грунт не
является ОПИ. Соответственно, (1) отсутствует факт незаконного использования
недр; (2) деятельность подрядчиков по использованию (извлечению) грунта нельзя
рассматривать как добычу ОПИ; (3) ДЭ не имел права производить расчет ущерба на
основании цены грунта.
Выводы суда
Кто несет
ответственность за ущерб?
Суд
постановил, что природоохранным законодательством допускается возложение
обязанности по возмещению ущерба только на лицо, причинившее такой ущерб в
результате экологического правонарушения. При этом суд обоснованно сослался на
(1) ст.917 Гражданского кодекса, в
соответствии с которой вред, причиненный неправомерными действиями, подлежит
возмещению лицом, причинившим такой вред.
(2) ст.321 Экологического кодекса, в
соответствии с которой лица, совершившие экологические правонарушения, обязаны
возместить причиненный ими ущерб.
Суд указал,
что недропользователь не может нести ответственность за вменяемый вред, т.к.
недропользователь не совершал действий, повлекших ущерб окружающей среде.
Полагаем, что
суд в данном случае правильно применил нормы материального права,
устанавливающие возложение ответственности за вред на лицо, неправомерные
действия которого повлекли такой вред.
Следует
отметить позицию прокурора, участвовавшего в рассмотрении дела. Так, прокурор
заявил, что подрядчиков необходимо рассматривать как работников
недропользователя. Следовательно, недропользователь, как работодатель, обязан
нести ответственность в соответствии со ст.921
Гражданского кодекса. Суд обоснованно указал, что ст.921 Гражданского кодекса в
данном случае не применима, т.к. данная статья дает четкое определение
«работников», которое включает только граждан (физические лица).
Таким образом,
суд установил отсутствие оснований для привлечения недропользователя к
ответственности за вменяемое незаконное использование недр.
Ответственность
недропользователя за действия третьих лиц на контрактной территории
Суд
постановил, что извлечение грунта третьими лицами на контрактной территории
недропользователя не является основанием для привлечения недропользователя к
имущественной ответственности.
При этом суд
указал, что в соответствии с п.39 ст.1
Закона «О недрах и недропользовании» контрактная территория — это территория,
определяемая горным отводом, на которой недропользователь вправе проводить
операции по недропользованию, соответствующие контракту. Следовательно,
недропользователь несет ответственность за только деятельность, связанную с
операциями по недропользованию, предусмотренными его контрактом. Поэтому суд
считает, что недропользователь не обязан нести ответственность за действия
других недропользователей на своей контрактной территории.
Суд указал,
что вина является основанием для привлечения к имущественной ответственности за
причинение вреда окружающей среде. В связи с тем, что ДЭ не доказал, что
недропользователь совершил противоправное деяние, повлекшее ущерб окружающей
среде, вина недропользователя также не доказана.
Суд также
принял во внимание, что в соответствии с гражданско-правовыми договорами между
недропользователем и подрядчиками устанавливается ответственность подрядчиков
по получению любых разрешительных документов.
Таким образом,
суд постановил, что недропользователь не несет ответственности за действия
третьих лиц на контрактной территории, если такие действия не связаны с
операциями по недропользованию такого недропользователя.
Является ли
грунт ОПИ?
Суд
постановил, что грунт не является ОПИ. При этом суд мотивировал свой вывод
следующим.
В соответствии
с п.8 ст.16 Закона «О недрах
и недропользовании» перечень ОПИ определяется Правительством Республики
Казахстан. В проверяемый период (2012-2014гг.) действовал Перечень общераспространенных полезных
ископаемых (утвержден Постановлением Правительства Республики Казахстан от 7
апреля 2011 года № 397). Указанный перечень ОПИ является исчерпывающим и не
содержит такого вида ОПИ как грунт. Таким образом, ДЭ, вменяя незаконную добычу
ОПИ, не доказал, какое именно ОПИ и в каком объеме было добыто.
Далее суд
указал, что экономическая оценка ущерба окружающей среде от самовольной добычи
ОПИ определяется в десятикратном размере стоимости добытых ОПИ. Следовательно,
использование ДЭ для оценки ущерба стоимости грунта прямо противоречит
требованиям законодательства. При этом суд обоснованно не принял во внимание доводы
ДЭ о том, что грунт представляет собой совокупность ОПИ.
Следует
отметить, что в некоторых подзаконных актах грунт также не отнесен к ОПИ. Так,
в соответствии с СН РК 1.02-19-2007
«Изыскания грунтовых строительных материалов. Основные правила выполнения
работ» грунт (в том числе, грунт строительных выемок и сосредоточенные отвалы
грунтов, образующиеся при строительстве) относится к грунтовым строительным
материалам, которые в отличие от местных строительных материалов, не содержат
ОПИ. К грунтовым строительным материалам также относятся крупнообломочные,
песчаные, глинистые и скальные грунты, не содержащие полезных ископаемых в
промышленных кондициях.
Следует
отметить, что суды Республики Казахстан ранее также давали аналогичную оценку
отнесению грунта к ОПИ (например, в деле по иску Департамента экологии
Атырауской области к ТОО «Атырауинждорстрой»).
Является ли
извлечение грунта добычей полезных ископаемых?
К сожалению,
суд не дал однозначной оценки данному вопросу. Тем не менее, на наш взгляд, суд
косвенно подтвердил, что извлечение грунта нельзя приравнивать к добыче ОПИ.
Во-первых,
если грунт не является полезным ископаемым, то его извлечение не может
рассматриваться как добычу. В соответствии с Законом «О недрах и недропользовании» добыча —
это весь комплекс работ (операций), связанный с извлечением полезных ископаемых
из недр на поверхность. Следовательно, объектом добычи являются только полезные
ископаемые.
Во-вторых, в
том же СН РК 1.02-19-2007
указывается, что на изыскания грунтовых строительных материалов не следует
распространять требования, регламентирующие поиск, разведку, подсчет и
утверждение запасов месторождений полезных ископаемых.
Возможно, что
в данном случае использование грунта необходимо рассматривать не как
деятельность по недропользованию, а как строительную деятельность и частично
как деятельность по землепользованию.
Источник